到2014年，“新增養(yǎng)老床位”已經連續(xù)17年被上海列為市政府實事項目。2012年，首次有區(qū)縣無法完成當年指標。最近兩年，步入“不達標”行列的區(qū)縣增多。在不愿停步的城市老齡化進程面前，養(yǎng)老床位建設的阻滯令人擔憂。規(guī)劃的缺位和滯后，是養(yǎng)老機構落地難
的根本原因。今年以來，國土資源部就養(yǎng)老設施用地3次發(fā)文，提出把養(yǎng)老服務、相關設施建設納入城鄉(xiāng)規(guī)劃。過去1個月(7月3日到8月2日)，上海市民政局官網公示了《上海市養(yǎng)老設施布局專項規(guī)劃》(公示稿)(以下簡稱“養(yǎng)老設施專項規(guī)劃”)，這份以2020年為年限的
規(guī)劃，有望對養(yǎng)老機構建設提出更剛性要求。
癥結一
規(guī)劃滯后 總量不足
以“9073”養(yǎng)老格局來判斷，上海的養(yǎng)老床位存在很大缺口。截至2013年底，上海共有養(yǎng)老機構631家，總床位數10.84萬張，約占戶籍老年人口的2.9％；上海計劃在“十二五”時期新增養(yǎng)老床位2.5萬張，到2015年達到總量12.5萬張的目標。但是，床位建設進度明顯慢于預期。
經初步預測，到2020年上海60歲以上戶籍老年人口將從目前的387萬增加到531萬，2030年左右增加到約593萬。相對應的，2020年老年人對機構床位數的需求將增加到15.9萬張，到2030年則為17.8萬張。
目前上海配建養(yǎng)老設施所參照的標準，是2006年開始實施的《城市居住地區(qū)和居住區(qū)公共服務設施設置標準》。這套標準要求在不同級別居住區(qū)內設置相應規(guī)模的養(yǎng)老院、托老所和老年活動室等，例如居住地區(qū)級(20萬人規(guī)模)設置建筑面積7000平方米、250床規(guī)模的養(yǎng)老院；居住區(qū)級(5萬人規(guī)模)需設置建筑面積4200平方米、120床規(guī)模的養(yǎng)老院等。市民政局介紹，上述標準相對滯后，已經不能滿足上海的養(yǎng)老需求。
【應對】增加10％規(guī)劃預留空間
“養(yǎng)老設施專項規(guī)劃”(公示稿)對未來上海養(yǎng)老床位規(guī)?？偭孔髁苏{整:以2020年戶籍老年人口數作為基數，增加10％的規(guī)劃空間作為預留，按照17.8萬張進行用地底線管控。中心城區(qū)按照區(qū)域老年人口的2.5％建設養(yǎng)老床位，郊區(qū)按照3.5％進行建設。
市規(guī)劃部門對該規(guī)劃的說明文件指出:“預留10％，既兼顧2030年戶籍老年人口增長的需求，也考慮了在上海長期工作、生活的外來常駐人口老齡化后對養(yǎng)老服務設施的需求。”
癥結二
養(yǎng)老機構審批一年半
據統(tǒng)計，上海已建和在建的30多個大型居住社區(qū)共計劃新建養(yǎng)老機構40多個。目前，“大居”都已開工或交付，但建成竣工的養(yǎng)老機構僅1所。承擔“大居”建設任務的區(qū)縣中，浦東新區(qū)對養(yǎng)老項目的推進最為積極。該區(qū)民政局介紹，浦東新區(qū)的“大居”共有12個配套的養(yǎng)老服務設施項目，區(qū)民政局組織實施的10個項目有6個正在建設或即將建設，另外4個項目則因為“條件不成熟”無法啟動。
記者從浦東新區(qū)民政局了解到，“大居”內的養(yǎng)老實事項目，立項、可行性研究報告、項目概算等手續(xù)都需報市相關部門審批，前期審批手續(xù)環(huán)節(jié)很多，一般要一年半才能完成。而根據青浦區(qū)的統(tǒng)計，政府性投資項目從前期立項到竣工驗收需要經過5個階段26個環(huán)節(jié)，法定審批時限為696個工作日，青浦區(qū)在進行提速之后仍然需要203個工作日。這一情況得到了市民政局的印證。
【應對】考慮建立審批“綠色通道”
上海正在考慮建立養(yǎng)老設施審批“綠色通道”，今后要優(yōu)化審批流程，精簡審批程序，盡可能為舉辦者提供便利。此外，政府將加強信息公開和業(yè)務指導，做好服務工作。
癥結三
項目選址“合規(guī)不合情”
周康航“大居”有個規(guī)劃中的養(yǎng)老項目遲遲不能啟動，原因是地塊上空有3根高壓線交叉?！鞍凑沼嘘P標準，懸在頭頂100多米之外的高壓線處于安全距離。但是，住在高壓線交叉的屋子下方，老人怎么能安心？”浦東新區(qū)民政局計劃財務信息中心主任談心認為，這樣的選址“合規(guī)不合情”，由此導致項目耽擱并不意外。
另外，這個項目位于馬路邊上，沒有綠化隔離，沿馬路往北行可以直達周浦醫(yī)院?！半x醫(yī)院近是好的，但緊靠馬路又不行，大居居民陸續(xù)入住后，這條馬路會非常繁華，車來車往，老人一定嫌吵?！闭勑恼f，一些養(yǎng)老院建成之后入住率低與選址不當有一定關系。
【應對】規(guī)劃建議從四方面考慮
“養(yǎng)老設施專項規(guī)劃”(公示稿)對機構養(yǎng)老設施的選址提出了一些建議:
區(qū)位方面:原則上應位于集中建設區(qū)范圍內，避免選址在104工業(yè)區(qū)塊內；鄰近老年人較為集聚、養(yǎng)老需求較為集中的城鎮(zhèn)社區(qū)。
交通方面:盡量選擇公共交通方便可達的地段；避開鄰近對外交通、快速干道及交通量大的交叉口路段。
環(huán)境方面:盡可能選擇綠化條件較好、空氣清新等環(huán)境優(yōu)良的地段，遠離污染源、噪聲源及危險品生產及儲運用地。
設施方面:考慮醫(yī)養(yǎng)結合，綜合或盡可能鄰近醫(yī)療衛(wèi)生設施設置。
80歲及以上高齡老人增速突出
昨天召開的上海市老齡委會議公布了2013年上海老齡人口和老齡事業(yè)監(jiān)測統(tǒng)計信息，截至2013年底，上海戶籍老人占總人口比例27.1％；80歲及以上高齡老人增速超過老年人口平均增速。根據《上海市老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中期評估情況，目前為止《規(guī)劃》的大部分指標完成情況好于預期。
戶籍老人占總人口27.1％
截至2013年末，上海共有戶籍老人(60歲及以上)387.62萬人，占總人口的27.1％。從2012年末到2013年末，上海60歲及以上人口增加了20.30萬，增幅5.5％；65歲及以上人口增加了11.36萬，增幅4.6％；70歲及以上人口增加了2.80萬，增幅1.7％。相比之下，80歲及以上人口、100歲及以上人口的增幅更快，分別是6.7％和12.5％。
【解析】隨著上世紀50年代中后期生育高峰出生人群步入老年期，上海的老年人口總量快速增長。就2013年數據來看，高齡老人增速尤為突出，百歲老人的增速更凸顯了上?！伴L壽城市”的特征。
每10人要撫養(yǎng)4.24個老人
老年撫養(yǎng)系數，是指老年人口數與勞動年齡人口數的百分比。到2013年末，上海市15歲到59歲勞動年齡人口撫養(yǎng)60歲及以上人口的老年撫養(yǎng)系數為42.4％，比上年增加3個百分點；15歲到64歲勞動年齡人口撫養(yǎng)65歲及以上人口的老年撫養(yǎng)系數為24.5％，比上年增加1.3個百分點。
【解析】上海的家庭結構日益呈現(xiàn)小型化趨勢，對老人的照護功能逐漸弱化。2013年起，上海新增老人中有80％是獨生子女父母。上海提倡形成“以家庭自我照顧為基礎、社區(qū)居家養(yǎng)老為依托、機構養(yǎng)老和醫(yī)療服務等為支撐的社會養(yǎng)老服務格局”。
循環(huán)系統(tǒng)疾病死亡人數多
2013年上海人口預期壽命為82.47歲，男性80.19歲，女性84.79歲。老年人口死亡比例最高的前三種疾病是循環(huán)系統(tǒng)疾病、腫瘤和呼吸系統(tǒng)疾病，分別占老年人口死因的40.2％、28.7％和10.7％。
【解析】第六人民醫(yī)院心內科主任魏盟介紹，循環(huán)系統(tǒng)疾病是心臟血管和腦血管疾病的統(tǒng)稱，如老人中常見的心肌梗死、中風等，大多由動脈硬化引起。老年人群體年平均醫(yī)保支出是其他年齡群體的3.78倍。上海目前正推進醫(yī)養(yǎng)結合，措施包括鼓勵社區(qū)衛(wèi)生服務機構與所在地養(yǎng)老機構建立多樣化合作，支持發(fā)展養(yǎng)老機構內設醫(yī)療機構，把養(yǎng)老機構納入高齡老人護理保障計劃試點，逐步建立社區(qū)居家養(yǎng)護、養(yǎng)老機構、老年護理機構的統(tǒng)一評估體系。
