[摘要]當(dāng)性已失，改革卻舉步維艱。2002年修訂的《條例》至今未變，完全與市場化的改革大潮脫節(jié)。
誰的公積金？
公積金是一筆巨大的財富，預(yù)計到“十二五”期末，繳存總額將達到6.69萬億，余額達到3.58萬億。這是一筆巨量的“沉睡資金”。與此同時，這一制度的“正當(dāng)性”正受到嚴(yán)重質(zhì)疑。其涉及的巨大利益，也會阻礙相關(guān)的改革。但從長遠(yuǎn)來看，市場化的改革要求把財產(chǎn)的自由支配權(quán)還給個人，公積金制度可以轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲ブ再|(zhì)的合作基金，但必須讓公眾自由參與、自由支配。
讓公積金真正回歸“個人所有”
曾經(jīng)的和現(xiàn)在的“北漂”們，如果還沒有來得及把自己賬戶上的住房公積金全部提取出來的，恐怕要追悔莫及了。最近北京一項名為放松、實為收緊的公積金提取政策，可能將使得這些沒有北京戶籍的人士歷年繳存的公積金永遠(yuǎn)“沉睡”下去。
按照這一“新政”，提取公積金的次數(shù)由一年一次改為三個月提取一次。這被很多媒體解讀為“政策放寬”。的確，提取手續(xù)和條件在一定程度上放寬了，但新政策同時規(guī)定了“提取限額”是過去三個月的繳存額。也就是說，如果不買房或者大修，個人將不能通過以租房的形式來提取公積金賬戶的累積余額。對于非京籍“北漂”(甚至是有北京戶口但買不起房的個人)來說，以后只能每年折騰四趟去提取公積金，而一旦他們決定離開北京，將帶不走這些本該屬于自己的財產(chǎn)。
在改革開放三十多年之后的今天，中國的經(jīng)濟體制中依然還有很多計劃時代的“殘余”。住房公積金制度就是其中之一。它原本是為了解決住房市場化改革中的資金缺口問題，但如今其“政府包辦”的弊端卻越來越凸顯出來?？杀氖?，它又與平民百姓的生活息息相關(guān)，牽涉到幾乎所有人的切身利益。
本屆政府提出理順“政府與市場”的關(guān)系。而在公積金的問題上，恰恰體現(xiàn)出“雙重的雙軌制”的特點。其一，住房已經(jīng)高度市場化，公積金卻是政府對個人住房投資強勢干預(yù)下的“強制性儲蓄”；其二，在繳存上，政府機構(gòu)、事業(yè)單位、國有壟斷企業(yè)的公積金制度往往異化為隱性的高福利補貼，類似的例子已經(jīng)不勝枚舉。
按照《住房公積金管理條例》第三條，“職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個人所有?！卑吹览?，公積金的“產(chǎn)權(quán)”是明晰的，無論是個人繳存的，還是任職機構(gòu)同比例上繳的公積金，都是屬于個人的。但在公積金的制度設(shè)計下，繳存者對這筆資金卻沒有自由支配權(quán)，甚至還處處受限。
公積金制度之變
據(jù)住建部數(shù)據(jù)，截止到2011年年末，住房公積金繳存總額已達4萬億元，除去公積金貸款，余額已達2.1萬億，每年全國約有1億人繳納；預(yù)計到“十二五”期末，繳存總額將達到6.69萬億，余額達到3.58萬億。這是一筆巨量的“沉睡資金”。
中國的公積金制度是效法新加坡“中央公積金制度”的結(jié)果。在由福利分房向市場化轉(zhuǎn)軌的進程中，1991年5月，上海在全國率先建立了住房公積金制度。當(dāng)時，住房緊張的主要瓶頸是資金短缺。因此在這一時期，公積金主要用于發(fā)放住房建設(shè)貸款，彌補建設(shè)資金不足。上海嘗到甜頭之后，1994年7 月，國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，要求在全國全面推廣住房公積金制度。不過，隨著房地產(chǎn)市場的迅速發(fā)展，利潤的誘惑使得房地產(chǎn)開發(fā)商大量涌入，資金不再成為主要問題。然而，制度一旦誕生，就有延續(xù)下去的慣性—它只需要找到另外一個存在的理由。公積金制度有了向“住房保障”的第一次轉(zhuǎn)向。
1998年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》，要求“調(diào)整住房公積金貸款方向，主要用于職工個人購買、建造、大修理自住住房貸款”。1999年4月，國務(wù)院頒布了《住房公積金管理條例》，進一步明確住房公積金只能用于發(fā)放個人住房貸款，住房建設(shè)貸款被停止。上述條文使得公積金制度完成了重大的轉(zhuǎn)向，奠定了今日制度的根基。2002年3月，國務(wù)院對《住房公積金管理條例》進行修訂，一直沿用至今。
2010年后，公積金制度出現(xiàn)了第二次重大轉(zhuǎn)向。這一年，住建部突破了《條例》的規(guī)定，開展公積金貸款用于保障房建設(shè)試點。這一次的轉(zhuǎn)向，相當(dāng)于對上世紀(jì)90年代“彌補住房建設(shè)資金不足”的用途的回歸。其背景是，一方面公積金經(jīng)過十幾年的累積，已經(jīng)有了巨大的結(jié)余；另一方面，政府卻一直在為所謂保障房的建設(shè)資金發(fā)愁，公積金的大盤子自然而然成為了重要的目標(biāo)。2010年8月5日，住建部公布了首批公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點城市的名單，共計28個城市、3類保障房、133個項目入選，貸款額度約493億元。
不過，這一舉措引起了巨大的爭議。按照公積金制度設(shè)計的初衷，這是一種職工個人之間的“互助型”住房保障制度。根據(jù)2002年修訂的《住房公積金管理條例》，住房公積金應(yīng)當(dāng)用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房，任何單位和個人不得挪作他用。此外，如前所述，公積金為職工“個人所有”，公積金管理中心并非金融機構(gòu)，而是行政事業(yè)單位，并無權(quán)隨意挪用。不過，隨著試點的展開，“私產(chǎn)”就這么被挪作“公用”了。
除此之外，在近年來的改革中，有些地方政府開始允許職工個人提取住房公積金用作他途。比如，一些地方同意以租房為由提取公積金，而海南省公積金還可以用于支付子女學(xué)費、物業(yè)費、醫(yī)療費等。雖然背離了公積金的初衷，但好歹也是對個人財產(chǎn)權(quán)利一種追認(rèn)式的肯定。不過，據(jù)報道，類似的做法并不占多數(shù)，“90%以上的地方公積金仍只能用于買房”。
正當(dāng)性喪失 該如何改？
盡管公積金制度一直在為自己的存在尋找一個接一個的理由，但我們不得不說，這一制度的“正當(dāng)性”(legitimacy)已然喪失。
作為互助型的一種住房保障制度，公積金存在的一個正當(dāng)性就是讓繳存者個人得益。但是，20年來，這一制度的真正受益者又是誰呢？很多論者已經(jīng)提及，住房公積金是“劫貧濟富”。理由是，只有買得起房的人才能夠真正享受到公積金制度的最主要的好處—低息貸款，但在現(xiàn)如今房價飛漲的背景下，大量的中低收入人群根本買不起房，他們所繳納的公積金，無疑是在“補貼”買得起房的高收入人群。
除了高收入人群，公積金的真正受益者恐怕是政府和銀行。住房公積金的繳存者只能按年利率1.21%計息，而住房公積金中心將公積金存在銀行的年利率是2.33%。這個利差收益，以及公積金中心購買國債的利息收益、發(fā)放公積金貸款的利差收益，按照《住房公積金管理條例》第29條的規(guī)定，“住房公積金的增值收益……用于建立住房公積金貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金、住房公積金管理中心的管理費用和建設(shè)城市廉租住房的補充資金?！边@些收益并沒有用于“本金”的投入者、強制儲蓄的存款人身上，而是用于填補政府財政支出的“不足”。從銀行方面看，住房公積金中心的托存銀行是工商銀行、中國銀行、農(nóng)業(yè)銀行、建設(shè)銀行和交通銀行五家。據(jù)法學(xué)教授王涌估算，公積金存在銀行的年利率是2.33%，而銀行利用公積金存款對外發(fā)放商業(yè)貸款，貸款利率一般高于7%，銀行在公積金項目上的營利約為5%。此外，每年商業(yè)銀行還向公積金中心收取手續(xù)費，包括歸集手續(xù)費和貸款手續(xù)費，總額在50億元以上。
甚至于，當(dāng)年效法的“老師”本身也出問題了。2014年5月，有新加坡的blogger發(fā)表了《你的公積金去了哪兒》的文章，竟然遭到總理李顯龍起訴。六七月間，數(shù)千新加坡民眾舉行了“還我公積金”的示威集會，抗議政府鯨吞公積金。
正當(dāng)性已失，改革卻舉步維艱。2002年修訂的《條例》至今未變，完全與市場化的改革大潮脫節(jié)。住建部數(shù)次提出修訂《條例》，但都無疾而終，包括今年。任何一座城市中都遍地可見的“公積金套現(xiàn)”小廣告，證明了這一制度延續(xù)至今的荒謬。但我們不得不承認(rèn)，圍繞著這一制度的巨大利益，將嚴(yán)重阻礙有關(guān)廢止它的討論，相關(guān)的政策建議也會被認(rèn)為是“激進”。不過，從長遠(yuǎn)來看，市場化的改革要求把財產(chǎn)的自由支配權(quán)還給個人，公積金制度可以轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲ブ再|(zhì)的合作基金，但必須讓公眾自由參與、自由支配。
短期內(nèi)，現(xiàn)實的辦法恐怕還是對這一制度進行一些修修補補。但最基本的，必須回歸公積金的本原，讓繳存者個人真正獲益，而不是制造種種障礙，防范個人提取公積金。這一方面需要擴大住房公積金的使用范圍，甚至超越住房的用途，并最大限度地簡化提取手續(xù)；另一方面，要打破地方保護主義，讓個人的公積金賬戶不因為人才的流動而陷入沉睡。
唐鈞：“用買不起房的人的錢買房”
近日關(guān)于公積金縮水等話題再次引發(fā)熱議，公積金為什么不能很好地輔助我國的民生事業(yè)，其是否還應(yīng)該存在下去，到底應(yīng)該怎么改革？就這些問題，時代周報專訪公積金問題研究者，中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞。
