嚴(yán)榮
今年《政府工作報(bào)告》首次提到“增加共有產(chǎn)權(quán)住房供應(yīng)”。為什么現(xiàn)在提出要增加共有產(chǎn)權(quán)住房的供應(yīng)？
“共有”一般是指兩個(gè)以上的權(quán)利主體對同一財(cái)產(chǎn)享有所有權(quán)。共有人可以是自然人，也可以是法人。在經(jīng)濟(jì)社會中，共有產(chǎn)權(quán)有很多種表現(xiàn)形式，如夫妻共有財(cái)產(chǎn)、合伙財(cái)產(chǎn)、共同接受贈與等。在《物權(quán)法》中，有專門章節(jié)規(guī)范共有財(cái)產(chǎn)的法律關(guān)系，而且將共有分為按份共有和共同共有。事實(shí)上，與其說當(dāng)今社會是一個(gè)“業(yè)主社會”，還不如說是一種“共有產(chǎn)權(quán)社會”。由于我國目前絕大多數(shù)人都居住于集合式住房中，獨(dú)立式住房相對較少，因而共有產(chǎn)權(quán)的法律關(guān)系非常普遍。
不過，《政府工作報(bào)告》中提到的“共有產(chǎn)權(quán)住房”是一種保障性住房，與通常意義上的共有財(cái)產(chǎn)并不完全等同。在我國現(xiàn)有的住房保障體系中，共有產(chǎn)權(quán)住房是對原有經(jīng)濟(jì)適用住房（經(jīng)適房）的發(fā)展和創(chuàng)新。自1994年《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》把經(jīng)適房建設(shè)列為城鎮(zhèn)住房制度改革的基本內(nèi)容以后，經(jīng)適房在改善住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、緩解部分中低收入家庭住房困難、推進(jìn)住房保障體系建設(shè)、平抑住房價(jià)格及拉動住房消費(fèi)等方面都發(fā)揮了重要作用，但也一直存在較多的爭議。比如，一些城市的經(jīng)適房供應(yīng)對象不是中低收入住房困難家庭，有些地方的經(jīng)適房套型面積過大，還有部分城市將經(jīng)適房作為福利房分配給特定群體，另外經(jīng)適房的價(jià)格生成機(jī)制和收益分配問題也始終受到很多質(zhì)疑。
為了更好地發(fā)揮經(jīng)適房的住房保障功能，一些地方通過不同方式探索了共有產(chǎn)權(quán)保障房模式。比如，江蘇省淮安市從經(jīng)適房的定價(jià)機(jī)制入手，對經(jīng)適房執(zhí)行政府指導(dǎo)價(jià)（一般低于同期、同區(qū)段商品房銷售價(jià)格的5%~10%），購房人實(shí)際出資額與房價(jià)總額的差價(jià)顯化為政府出資，按購房人和政府各自的出資比例構(gòu)成共有產(chǎn)權(quán)，從而形成一種共有產(chǎn)權(quán)式的經(jīng)適房。上海從經(jīng)適房的價(jià)格生成機(jī)制入手，依據(jù)政府對經(jīng)適房的各種投入（例如土地出讓金、行政事業(yè)性收費(fèi)及其他稅費(fèi)減免等）和購房人的購房款投入所占的不同比例，并考慮周邊普通商品住房的價(jià)格，按合同約定政府與購房人不同比例的產(chǎn)權(quán)份額，形成一種共有產(chǎn)權(quán)保障房。湖北省黃石市則從保障房的融資機(jī)制入手，通過“可租可售、先租后售”方式，形成由購房人、開發(fā)建設(shè)企業(yè)或政府按照各自出資份額分別擁有房屋產(chǎn)權(quán)份額的一種共有產(chǎn)權(quán)模式。對于非購房人所擁有的房屋產(chǎn)權(quán)份額，購房人要支付一定額度的租金。
作為一種住房保障方式，共有產(chǎn)權(quán)住房并非中國特有，在英國、澳大利亞和美國等地都有所實(shí)踐。比如，英國早在20世紀(jì)70年代就有過相關(guān)探索，但直到20多年后才形成一定的規(guī)模和影響。在英國，介于租賃住房（包括市場化租賃房和保障性的社會租賃房）與完全產(chǎn)權(quán)住房之間的住房被稱為“中間產(chǎn)權(quán)住房”，主要包括“共有產(chǎn)權(quán)住房”和“共享權(quán)益住房”。前者由購房人根據(jù)其支付能力出資購買住房協(xié)會所擁有住房的一定份額的產(chǎn)權(quán)，一般在25%~75%之間，對超出自己份額以外的產(chǎn)權(quán)部分支付有一定優(yōu)惠的租金，從而形成購房人與住房協(xié)會按份共同擁有的模式。這種模式下的份額比例可以動態(tài)調(diào)整，購房人既可以根據(jù)自己的收入狀況逐步購買住房協(xié)會的產(chǎn)權(quán)部分，也可以因收入下降等原因向住房協(xié)會申請降低自己所擁有的份額比重。從1996年到2007年，這種共有產(chǎn)權(quán)模式的住房數(shù)量增長了57%?！肮蚕頇?quán)益住房”在更大程度上是一種金融方面的優(yōu)惠，由住房協(xié)會向符合保障條件的家庭提供無限期免息的權(quán)益貸款，額度通常占所購住房市場總價(jià)的25%左右。一旦該住房重新上市交易，享受優(yōu)惠貸款的家庭要一次性補(bǔ)交全部的免息貸款，并且將增值部分按額度比例支付給住房協(xié)會。這兩種方式，本質(zhì)上都是按份共有，但前者類似于“半買半租”，購房者擁有不完全的住房所有權(quán)，而且租金還含有補(bǔ)貼性質(zhì)。
共有產(chǎn)權(quán)保障房在國內(nèi)外的探索和發(fā)展，有一些相似的目的和方法，但所立足的經(jīng)濟(jì)社會背景也存在不少差異。對于當(dāng)前中國的住房保障體系發(fā)展而言，增加共有產(chǎn)權(quán)住房的供應(yīng)是回應(yīng)了現(xiàn)實(shí)中面臨的一些重要問題和挑戰(zhàn)。
第一，相比直接提供住房補(bǔ)貼，增加保障房實(shí)物供應(yīng)更符合當(dāng)前階段的實(shí)際情況。在住房保障問題的研究中，“補(bǔ)人頭”與“補(bǔ)磚頭”的爭論一直存在。在住房制度市場化改革的過程中，這兩種方式都在不同地方實(shí)踐過。從實(shí)際效果看，不宜簡單地?cái)喽ㄟ@兩種方式孰優(yōu)孰劣，要綜合考慮住房供應(yīng)狀況、收入水平、居住水平、住房市場發(fā)育程度以及消費(fèi)觀念等因素。比如，對于住房供求結(jié)構(gòu)性矛盾較為突出、房價(jià)收入比過高的城市，“補(bǔ)人頭”的方式不僅給地方財(cái)政施加很大的壓力，而且不利于房地產(chǎn)市場穩(wěn)定和房價(jià)調(diào)控。一方面，由于政府直接向保證對象提供補(bǔ)貼會通過提高這些家庭的購買力而推高房價(jià)，使得補(bǔ)貼難以發(fā)揮應(yīng)有效果；另一方面，如取消保障房的實(shí)物供應(yīng)，就相應(yīng)會減少中小套型住房在總供應(yīng)量中的比重，從而不利于房地產(chǎn)市場平穩(wěn)發(fā)展。所以，在當(dāng)前住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)性矛盾仍然較為突出的一些城市，選擇增加包括共有產(chǎn)權(quán)房在內(nèi)的保障性住房實(shí)物供應(yīng)還是非常必要的。
第二，相比保障性租賃住房，共有產(chǎn)權(quán)住房更適合部分人群的住房需求。在一個(gè)房價(jià)仍處于上行調(diào)整周期的經(jīng)濟(jì)社會中，相比租賃住房，產(chǎn)權(quán)住房不僅能緩解住房困難，而且能分享到房價(jià)上漲所帶來的資產(chǎn)增值收益。這是過去十多年普通百姓分享改革發(fā)展紅利的重要紐帶，而且在今后一段時(shí)期仍將是改革發(fā)展紅利社會化的重要機(jī)制。如果完全以租賃住房為保障對象提供棲身之所，雖然可以減少保障對象的租金支出，但在收入分配失衡與房價(jià)持續(xù)上漲的雙重背景下，許多保障對象可能會終其一生都脫離不了住房保障體系。
更需要引起注意的是，在包括上海在內(nèi)的一些大城市，有相當(dāng)數(shù)量規(guī)模的人群，他們并非完全沒有住房，只是住房較為困難或簡陋，但又難以完全依靠自身的力量去市場上購買商品化住房。這些人群中有相當(dāng)部分在過往許多年的改革發(fā)展中承受了很多壓力，如國企改制、下崗失業(yè)、重大疾病、家庭變故等。這部分人群對保障性租賃住房的需求較小，但迫切需要政府提供一些幫扶。
因而，在發(fā)展公租房保障部分群體租賃需求的同時(shí)，通過相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，政府以顯性方式資助部分保障對象購買住房，不僅對這部分人群是一種幫助，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展也是一種善舉。
第三，共有產(chǎn)權(quán)住房的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制較為清晰。通過“半封閉”運(yùn)行模式和憑合同約定產(chǎn)權(quán)份額比例，供應(yīng)共有產(chǎn)權(quán)住房不僅減少了保障對象的初始購房支出，而且為利益相關(guān)者提供了合理且可預(yù)期的退出通道，也減輕了地方政府的融資壓力。在這種意義上說，共有產(chǎn)權(quán)住房初步實(shí)現(xiàn)了“利益兼容”。
另外，在類似上海這樣的特大城市，由于兼具房價(jià)較高、老齡化程度嚴(yán)重和就業(yè)與發(fā)展機(jī)會更為充分等特點(diǎn)，部分符合保障條件的年輕人會隨著收入提高和儲蓄累積而逐漸退出共有產(chǎn)權(quán)住房體系，政府通過回購操作又能將這些房源用于資助新就業(yè)的年輕人。在這種滾動發(fā)展的循環(huán)中，既能以相對可預(yù)期的公共投入提供住房保障，又能增強(qiáng)特大城市的社會活力。
當(dāng)然，共有產(chǎn)權(quán)住房尚在探索之中，還有許多亟須完善和改進(jìn)之處，這將在后文述及。
