宅基地改革方向不是自由買賣(權(quán)威訪談·學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會精神)
——專訪國土資源部副部長胡存智
按照我國現(xiàn)行法律制度，農(nóng)村宅基地是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民所分配的用于建房的土地。也就是說，只有本集體經(jīng)濟組織的人才能使用這塊宅基地。所以，非本集體經(jīng)濟組織成員無論是購買還是以其他方式使用占有農(nóng)村宅基地，都是違反法律的，不受法律保護。
農(nóng)村宅基地制度為什么要改革
記者：我國農(nóng)村宅基地制度有哪些弊端？
胡存智：目前農(nóng)村宅基地制度存在四大“病灶”：一是宅基地取得和分配上存在問題，規(guī)劃和計劃落實不夠，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地布局散亂，宅基地分配有時得不到保障。二是在宅基地管理上對節(jié)約集約用地促進不夠，導(dǎo)致粗放利用，存在一戶多宅、超標(biāo)占地的情況。三是在宅基地用益物權(quán)上保障不足和權(quán)能不足并存。一方面，宅基地被實際賦予的權(quán)能還不夠，目前只有使用的權(quán)利，因此出現(xiàn)了超越權(quán)能的問題，比如亂出租、違章搭蓋等。另一方面，在一些征地過程中也存在對農(nóng)民宅基地用益物權(quán)保障不足等問題。四是在宅基地退出方面存在問題，退出機制還不夠健全，因此形成大量空心村、閑置地，導(dǎo)致用地不合理。
記者：目前涉及宅基地的違法用地案件較多，是什么原因？
胡存智：在執(zhí)法監(jiān)察中確實發(fā)現(xiàn)了不少宅基地違法情況，但也要看到，宅基地違法雖然數(shù)量大范圍廣，但面積總量并不多。以2010年土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查為例，廣西、貴州、甘肅等地農(nóng)民建房違法用地，宗數(shù)比例高達50%—80%，面積卻只占全部違法用地面積的15%—20%。盡管如此，我們還是要加強管理，同時，也要改進和完善現(xiàn)在的制度，在用地指標(biāo)和規(guī)劃上給予傾斜，使得宅基地的取得和分配有更多保障，從源頭減少違法多發(fā)的趨勢。
農(nóng)村宅基地制度如何改革完善
記者：農(nóng)村宅基地制度改革的方向是什么？
胡存智：農(nóng)村土地管理制度改革必須堅持兩條，首先，改革的根本目標(biāo)是要健全和維護我國基本的土地制度，平等保護兩種所有權(quán)，建立起適合我國市場經(jīng)濟要求的各種土地要素有序流動、平等交換、合理利用的土地市場。第二，改革的出發(fā)點是要維護好農(nóng)民集體的土地權(quán)益，使農(nóng)民的宅基地權(quán)利得到切實的保護，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。
具體到農(nóng)村宅基地制度上，改革的方向是進一步擴大權(quán)能，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，而不是宅基地可以自由買賣。目前在農(nóng)民宅基地的權(quán)利中，占有和使用的權(quán)利已經(jīng)得到了充分體現(xiàn)，但收益權(quán)未能充分顯現(xiàn)。所以，下一步對農(nóng)村宅基地制度的改革，首要的是切實保障宅基地的用益物權(quán)，針對現(xiàn)在農(nóng)村宅基地在使用、管理方面存在的問題，完善好宅基地管理制度，同時要探索宅基地上的農(nóng)民住房的財產(chǎn)性收益的路子。
但是，包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地管理制度不管怎么改革，都必須堅持集體所有制、用途管制、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、維護農(nóng)民土地權(quán)益四個重要原則。
記者：完善宅基地管理制度，下一步將從哪幾方面著手？
胡存智：完善宅基地管理制度，要做好三方面工作：一是要完善宅基地的取得和分配制度，使其更加合理、規(guī)范；二是要完善宅基地管理制度，促進宅基地的節(jié)約集約使用，同時保障宅基地用益物權(quán)；三是要建立健全宅基地退出制度，使宅基地的利用更加合理。
記者：目前國土資源部已經(jīng)開展了哪些工作？
胡存智：按照黨中央國務(wù)院的部署，國土資源部已在三年前開展了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的確權(quán)登記頒證工作。目前，農(nóng)村集體土地的確權(quán)登記率達到了97%。與此同時，今年開始我國全面開展包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證工作，目前該項工作正在各省普遍開展，這將為宅基地管理和宅基地用益物權(quán)保障奠定好基礎(chǔ)。
此外，為確保宅基地“應(yīng)保盡保”，目前國土資源部已經(jīng)明確規(guī)定各地要拿出不少于5%的用地指標(biāo)用于農(nóng)村宅基地使用和建設(shè)，近期還正在研究準(zhǔn)備出臺農(nóng)村宅基地有關(guān)政策措施，考慮采用“先用后核銷”的辦法，以保證宅基地做到“應(yīng)保盡?！薄＜丛谡毓芾碇贫冉∪?、“兩圖一表”管理措施到位、完成了農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地確權(quán)登記發(fā)證的地方，根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H需求，按照申請條件和用地標(biāo)準(zhǔn)批放宅基地，在用地計劃指標(biāo)上先“記賬”，到年底進行匯總，上報核銷已使用的指標(biāo)，確保宅基地使用得到切實保障。
住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓試點怎么推進
記者：有很多人認(rèn)為住房財產(chǎn)權(quán)可轉(zhuǎn)讓就是宅基地可轉(zhuǎn)讓，城里人就可以去農(nóng)村買宅基地了，是這樣嗎？
胡存智：這是對農(nóng)村土地管理制度改革的方向性誤解。按照我國現(xiàn)行法律制度，農(nóng)村宅基地是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民所分配的用于建房的土地。宅基地的取得是和本集體經(jīng)濟組織成員密切關(guān)聯(lián)的，也就是說，只有本集體經(jīng)濟組織的人才能使用這塊宅基地。所以，非本集體經(jīng)濟組織成員無論是購買還是以其他方式使用占有農(nóng)村宅基地，都是違反法律的，不受法律保護。
記者：住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓為何不全面鋪開，而是要先試點，慎重穩(wěn)妥推進？
胡存智：慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民宅基地抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓，有四個方面的考慮。第一，改革的根本出發(fā)點是探索增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的路子，不是為了解決建設(shè)用地指標(biāo)，也不是為了滿足城市建設(shè)用地的需要。第二，農(nóng)民住房的抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓中，轉(zhuǎn)讓則會明顯涉及相關(guān)的土地問題，其中涉及經(jīng)濟問題和相關(guān)問題要慎重處理好。第三，宅基地抵押擔(dān)保是非常值得探索的，一旦抵押權(quán)實現(xiàn)的時候，就涉及轉(zhuǎn)讓問題。結(jié)合中國農(nóng)村住房一戶一宅的基本國情，由于宅基地上的房屋是農(nóng)民唯一住房，房屋轉(zhuǎn)讓后，農(nóng)民是否有切實的住房保障，這方面主要涉及社會問題，因此要慎重。第四，抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓過程中，還會遇到房地一體化問題。房屋轉(zhuǎn)出去了，轉(zhuǎn)給誰了，誰來接受，在法律上有明確的規(guī)定，只有本集體經(jīng)濟組織成員才能使用宅基地，所以我們還要處理好相應(yīng)的法律關(guān)系。因此通過試點慎重穩(wěn)妥來推進這個問題是十分必要的，只有這樣，才能把三中全會提出的農(nóng)民住房的抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓處理好。
