《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》將農村土地制度改革作為重要一項。這引發(fā)了社會熱議，其中關于宅基地入市、小產權房轉正尤為引人關注。然而筆者認為，對此很多人存在誤解。
從文件來看，與之相關的重要內容是：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價?！边@里非常明確地提出，與國有用地享受同等待遇。
但是，必須清楚地看到，這里有一個前提和一個概念。所謂一個前提，是指“符合規(guī)劃和用途管制”。我國實行土地用途管制制度，政府編制土地利用總體規(guī)劃，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。農用地包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設用地包括城鄉(xiāng)住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。
所謂一個概念，是指“農村集體經營性建設用地”。農村集體建設用地，又分為經營性和非經營性。其中經營性用地，主要是指村組織將集體建設用地租賃、轉讓給企業(yè)和個人使用，多數已經成為廠房、倉庫、商業(yè)市場等。但是，宅基地并不屬于經營性用地。按《土地管理法》，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。宅基地屬于農民的基本保障范疇。
這就意味著，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地為主的農村集體經營性建設用地，將率先實現(xiàn)入市，與國有用地“同等、同權、同價”。事實上，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度最高的廣東，集體經營性建設用地早就大量存在，而且早就存在以出讓、轉讓、出租和抵押等形式自發(fā)流轉集體建設用地使用權的隱性市場。據廣東省國土部門統(tǒng)計，珠三角通過流轉的方式使用農村集體建設用地，實際已超過集體建設用地的50%。另外，今年年初，國務院批準深圳原村集體經濟組織工業(yè)用地可進入市場流通，實質也是集體經營性建設用地。
當然，與國有建設用地一樣，農村集體經營性建設用地出讓、開發(fā)、利用，也須“符合規(guī)劃和用途管制”。也就是說，要在土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)村建設規(guī)劃等前提及用途管制下，才能入市交易。這類用地大規(guī)模入市，未來將影響城市的工業(yè)用地市場，或許也局部影響商業(yè)用地市場。但在可以預見的未來幾年，這類土地不可能被允許開發(fā)商品住宅，在這類土地上違規(guī)建設的小產權房，中短期內也不可能全國性的進行轉正。
其實，在十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中，就已明確提出：逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉讓土地使用權，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權益。這一表述與當前的文件相似。
然而，在后來的改革推進中，困難重重，基本仍原地踏步。比如2010年，國土部制定了《農村集體建設用地出讓和轉讓管理辦法》，2011年開始起草《關于規(guī)范農村集體建設用地使用權流轉試點的指導意見》，都遭到了不同部門的爭議與抵制，以致沒有發(fā)布。據媒體報道，今年6月，18個省市收到了國土部下發(fā)的《關于開展農村集體經營性建設用地流轉的通知》、《關于開展農村集體經營性建設用地使用權流轉試點工作的指導意見》，將在28個市縣開展農村集體經營性建設用地使用權流轉試點工作，但原則是不突破現(xiàn)有土地利用政策、土地使用標準等法律法規(guī)的規(guī)定，流轉土地不得用于商品住宅建設。
另外，對于宅基地，《決定》還提到，賦予農民更多財產權利，保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。但《決定》只是要求“試點”、“慎重穩(wěn)妥推進”。比較可知，這里對宅基地的改革力度，明顯小于上述的農村集體經營性建設用地。
這里的“用益物權”，是指非所有人對他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性的權利，比如土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權等。我國農村土地實行農民集體所有制，而集體又可分為村集體、鄉(xiāng)集體、村小組集體等，所以無論是農民的承包土地、還是宅基地，只有使用權，而沒有單獨的產權。
宅基地入市問題，明顯比集體經營性建設用地復雜，改革的難度也更大。改革需要一步步推進，按十八屆三中全會的精神，宅基地暫時不會實現(xiàn)與國有土地同等入市、同權同價。小產權也不可能全面性轉正。未來五年，集體經營性建設用地即便實現(xiàn)入市，也不會大規(guī)模增加全國的商品住宅，更談不上沖擊現(xiàn)有的房價體系。
