【關(guān)鍵詞】：不動產(chǎn) 不動產(chǎn)所有權(quán) 集體土地使用權(quán)
自從1998年，國家進(jìn)行了城市居民住房改革，將居民住房推向市場后，房地產(chǎn)業(yè)開始了快速發(fā)展。從1999年全國房地產(chǎn)投資額4010.17億元到2009年全國房地產(chǎn)投資總額高達(dá)36232億元，增長了803.5倍。與此同時，房地產(chǎn)投資總額占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重從1999年的4.9%上升到2009年超過10%。隨著房地產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展，商品房價格也隨之飆升，尤其是近幾年，一線城市和部分二線城市房價的增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了居民收入的增長速度。據(jù)權(quán)威資料顯示，全國平均商品房價格從1999年的1984元／平方米到2009年的4600元／平方米，增長了131.85倍，而1999年全國人均可支配收入5854元，到2009年全國人均可支配收入10755.252，增加了83.72%。目前我國的房價收入比也是明顯高于發(fā)達(dá)國家的6：1。
中國人常說安居才能樂業(yè)，家在我們看來是都是每一個人最好的歸宿。而住房就是這個歸宿的現(xiàn)實存在形式和表現(xiàn)形式?？梢姺孔釉谥袊诵闹械闹匾至俊５钱?dāng)房子這種生活必須品在一夜之間變?yōu)樯莩奁窌r，作為一名學(xué)生，面對居高不下的房價，我的心中也和現(xiàn)在即將購房的年輕人心情一樣，充滿著焦慮與不安。當(dāng)理想與現(xiàn)實存在巨大反差之時，輾轉(zhuǎn)反側(cè)、踟躇彷徨的心理狀態(tài)對于解決這些壓力與困難是于事無補的。所以，在努力提升自身能力和素質(zhì)來提高薪水的同時，我們必須在另一個方面尋找這個問題的出路。故，小產(chǎn)權(quán)房就逐漸的進(jìn)入了我的視野當(dāng)中。盡管現(xiàn)有法律政策禁止小產(chǎn)權(quán)房入市流轉(zhuǎn),但在上述的大背景之下，小產(chǎn)權(quán)房不僅未在政策嚴(yán)令禁止下退出房地產(chǎn)市場，反有愈演愈烈的趨勢?；诖?。我想有必要了解與探究下小產(chǎn)權(quán)房的合法性問題。這也就是我選擇這個論文題目的初衷。
一、小產(chǎn)權(quán)房的概念及特點
（一）小產(chǎn)權(quán)房的概念
小產(chǎn)權(quán)房，是指在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的房屋，未繳納土地出讓金等費用，其產(chǎn)權(quán)證不是國家房管部門頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頒發(fā)，故又稱鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房。同時小產(chǎn)權(quán)房并非是一個真正意義上的法律術(shù)語，它只是一個描述性的詞語，是人們用于區(qū)分在國有土地之上建造的房屋和在集體土地上建造的房屋。故可以理解為，國家發(fā)產(chǎn)權(quán)證的叫大產(chǎn)權(quán)，如國家把國有土地讓給開發(fā)商，開發(fā)商繳納一定的土地出讓金，再辦理合法的相關(guān)立項開發(fā)手續(xù)之后，向外銷售的房屋，由國家發(fā)放土地使用證和房屋所有證，這樣的房屋稱為大產(chǎn)權(quán)房屋。大產(chǎn)權(quán)房購買者享有房屋所有的權(quán)能。而小產(chǎn)權(quán)房，使用的是集體建設(shè)用地，國家并不發(fā)產(chǎn)權(quán)證，僅有鄉(xiāng)政府或村委會的蓋章以證明其權(quán)屬。
（二）小產(chǎn)權(quán)房的特點
這幾年由于市區(qū)的房價快速增長使得房地產(chǎn)開發(fā)的郊區(qū)化進(jìn)程加快。那些地理位置較為偏僻，前幾年不大受人重視的地方，這幾年也陸續(xù)的搞起了房地產(chǎn)開發(fā)（但是其中很多都是所謂的小產(chǎn)權(quán)房）。與此同時，這幾年國家又大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，交通狀況極大改善，再加上價格低廉，所以一部分因為房價上漲而無法釋放的住房需求，自然流向了這些房子。在購房者當(dāng)中絕大多數(shù)都是年輕人。
基于現(xiàn)實的情況，我認(rèn)為，目前小產(chǎn)權(quán)房的特點主要表現(xiàn)為一下幾個方面：1，價格便宜。西安眾多的小產(chǎn)權(quán)房樓盤大部分分布在南郊長安、北郊以及東郊的部分地區(qū)。且主要以普通商品房為主。目前，西安的小產(chǎn)權(quán)房項目均價在2800到3000元之間。這個價格僅為西安曲江、西高新等地區(qū)房價的35%到40%。2，程序簡單。從買賣手續(xù)來看，不必繳納商品房買賣的契稅，即減少了購房成本，又簡化了購房手續(xù)。3，使用成本低。根據(jù)實地了解來看，一般住戶的物業(yè)費、水電費、采暖費較市區(qū)來說，相對便宜。
小產(chǎn)權(quán)房同時也存在一些弊端：首先，小產(chǎn)權(quán)房的權(quán)利不受法律保護(hù)。因為鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)的房屋是建立在集體土地所有的基礎(chǔ)之上。根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定，集體土地是不能進(jìn)入土地一級市場進(jìn)行交易的。在集體土地上建造房屋只能是解決本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員的居住問題，如果向本集體外的成員銷售的話，不符合我國對宅基地使用主體資格的要求。與此同時，住建部曾明確表示，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員購買此類房屋，將無法辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記，其合法權(quán)益將難以得到保證。將來如果產(chǎn)生房屋方面的糾紛，則購房者將缺少法律上的支持和依據(jù)。根據(jù)小產(chǎn)權(quán)房所使用的土地性質(zhì)，如果是占用耕地的話，有可能將面臨被拆除的厄運。其次，小產(chǎn)權(quán)房的交易會受到限制。由于小產(chǎn)權(quán)房一般由開發(fā)商與村委會合作，或由村委會單獨開發(fā)，因使用的土地是集體所有的，故由鄉(xiāng)政府自制頒發(fā)房屋產(chǎn)權(quán)證。也就不能獲得住建部頒發(fā)的房屋所有權(quán)證，當(dāng)然也就不能上市交易了。最后，從物業(yè)管理水平來看，其管理水平不是很高。因為小產(chǎn)權(quán)房一般都在城市的邊沿，各項基礎(chǔ)設(shè)施都有待進(jìn)一步提高，而負(fù)責(zé)物業(yè)管理的公司一般都是鄉(xiāng)村自建的。其人員也大多數(shù)未接受專業(yè)的培訓(xùn)，實質(zhì)上，這些公司的設(shè)立實質(zhì)是重在解決村里剩余勞動力的問題。基于此，這里的物業(yè)管理水平并不高。
二、小產(chǎn)權(quán)房的性質(zhì)分析
由于小產(chǎn)權(quán)房證書并不是國家頒發(fā)的，而是由鄉(xiāng)政府所頒發(fā)的，稱為鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)。這種鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)并不能構(gòu)成真正法律意義上的產(chǎn)權(quán)。按照《中華人民共和國土地管理法》關(guān)于土地分類的規(guī)定，土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地；而且農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓、出讓或出租于非農(nóng)業(yè)用地。其第四條規(guī)定：國家實行土地用途管制制度國家編制土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護(hù)。使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途來使用土地。1995年原國家土地管理局發(fā)布《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第五章對集體土地建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定中，主要包含了鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企事業(yè)單位或個人依法使用農(nóng)民集體土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的土地使用權(quán)確認(rèn)和經(jīng)濟(jì)組織分配給成員用于建造住房的宅基地使用權(quán)的確認(rèn)。
按照上述規(guī)定，集體土地建設(shè)用地使用權(quán)范圍包括宅基地使用權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益用地使用權(quán)。故集體所有的土地上建造房屋的情形只適用于宅基地建設(shè)?？烧亟ㄔO(shè)又有明確的主體資格限制，其中不包括村集體之外的居民，也就是城鎮(zhèn)居民。按照一般的做法，如果要在集體所有的土地進(jìn)行商品樓盤的開發(fā)，必須首先經(jīng)國家征收，把集體土地轉(zhuǎn)為國有，之后再通過拍賣轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，這時開發(fā)商才能進(jìn)行商品樓盤的開發(fā)。如果不這樣，這些房屋就沒有產(chǎn)權(quán)，更沒有國家的土地使用證和預(yù)售許可證。
三、小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀與完善小產(chǎn)權(quán)房制度的解決思路
（一）小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀
目前，全國各地的小產(chǎn)權(quán)房規(guī)模相當(dāng)大。在北京，小產(chǎn)權(quán)項目多位于房山、昌平、通州、密云、順義等郊區(qū)，已售和在建的已突破1000萬平方米，在北京440多個售房項目中，就有80多個是小產(chǎn)權(quán)，占項目銷售總額的20%左右。
深圳市2006年住房的統(tǒng)計情況顯示，深圳各種住房比例如下：政策性住房7.3%，商品住房29%，單位自建房14.7%，其他的都?xì)w在農(nóng)民房，占到49%。除了政策性住房，小產(chǎn)權(quán)房的比例是52.3%。也就是說，過半的深圳人住著小產(chǎn)權(quán)房。而在西安，小產(chǎn)權(quán)樓盤的總建筑面積更是非常驚人，達(dá)到上百萬平方米。據(jù)調(diào)查，在建和在售的小產(chǎn)權(quán)樓盤起碼在50個以上。這其中，既有兩三座小樓盤，也有規(guī)模在20萬平方米以上的大社區(qū)。東郊浐灞河、長安區(qū)、北郊方新村、未央湖、白家口、魚化寨、城西客運站等區(qū)域附近，是小產(chǎn)權(quán)房較為集中的地方，可以說城鄉(xiāng)結(jié)合部的郊區(qū)是此類房子最適合的土壤。如果說北京市的小產(chǎn)權(quán)房占到整個北京市場20%的銷售面積的話，在西安可能己經(jīng)超過了這個比例。國家和各地相關(guān)監(jiān)管部門屢屢提示建設(shè)和購買“小產(chǎn)權(quán)房”的風(fēng)險，但仍難以遏制“小產(chǎn)權(quán)房”這一現(xiàn)象的蔓延。非官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中國目前小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)面積達(dá)六十多億平米，相當(dāng)于中國房地產(chǎn)業(yè)近十年來的開發(fā)總量。小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量非常之大，而且已成事實，是多年來累積起來的問題。
針對小產(chǎn)權(quán)房所謂“熱建熱銷”的事實，國務(wù)院日前已做出部署，責(zé)成國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭，成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)小產(chǎn)權(quán)房的摸底和清理工作。就小產(chǎn)權(quán)房問題，國務(wù)院要求：一是所有在建及在售小產(chǎn)權(quán)房必須全部停建和停售；二是將以地方為主體組織摸底，對小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀進(jìn)行普查；三是責(zé)成領(lǐng)導(dǎo)小組研究小產(chǎn)權(quán)房問題，拿出相關(guān)處理意見和辦法。
（二）完善小產(chǎn)權(quán)房制度的解決思路
“小產(chǎn)權(quán)房一方面挑戰(zhàn)了法律權(quán)威，損害了國家法律法規(guī)的威信和尊嚴(yán)；另一方面擾亂了國家土地開發(fā)利用規(guī)劃，影響城市建設(shè)及房地產(chǎn)市場正常發(fā)展，給社會安定埋下了隱患。更為重要的是，小產(chǎn)權(quán)房的大量違規(guī)建設(shè)，將危及國家保護(hù)耕地政策”。這也就是國家法律法規(guī)限制小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展的立法原由。但是法律既然屬于上層建筑領(lǐng)域之中，就必然與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)生必然緊密的聯(lián)系，時刻隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會的變化而變化。故應(yīng)對小產(chǎn)權(quán)房，國家應(yīng)該考慮適時調(diào)整法律政策與相關(guān)的工作方法與態(tài)度，順應(yīng)時代潮流的發(fā)展。
具體來說，我認(rèn)為政府有三種可供選擇的方法：第一，對于符合規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房，按規(guī)定補辦手續(xù)，將集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地，取到產(chǎn)權(quán)證。對于嚴(yán)重不符合規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房，強行拆除。但是這個方法實質(zhì)上還是維護(hù)了當(dāng)前的法律，無助于解決高房價問題與城鄉(xiāng)二元制發(fā)展模式問題。第二，對農(nóng)村集體所有建設(shè)用地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)以合法的形式予以確認(rèn)，國有土地與集體土地同權(quán)同價，小產(chǎn)權(quán)房補交房地產(chǎn)開發(fā)稅費“轉(zhuǎn)正”，只對不符合規(guī)劃和違法占用耕地的項目進(jìn)行懲罰。這種方法不僅可以解決城市高房價，而且能夠破除城鄉(xiāng)二元發(fā)展結(jié)構(gòu)，對構(gòu)建和諧社會具有重要意義。
在目前房價高位徘徊，城鄉(xiāng)發(fā)展不均，貧富差距不斷擴大的情況下，我認(rèn)為政府最有可能采取第二種方式。
總的來說，面對住房供應(yīng)體系不能全面滿足民眾住房需求的情況，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)與存在，應(yīng)該說是具有一定合理性的。對管理部門來說，小產(chǎn)權(quán)房事實上部分承擔(dān)了理應(yīng)由政府承擔(dān)的住房保障責(zé)任。而對于農(nóng)民來說，出售或出租小產(chǎn)權(quán)房，可以獲得比種植更高的收入。一定程度上，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)與存在，對政府對購房者和農(nóng)民來說，其實是一個多贏的結(jié)果。故，片面的打壓小產(chǎn)權(quán)房的行政行為和司法行為是不合理的。相反，國家應(yīng)在法律制度和政策層面放開，給予更多的支持。在制定和修改法律過程中，應(yīng)該在“公正、效率”的理念指導(dǎo)下，按照“放開產(chǎn)權(quán)、管住規(guī)劃”的原則來進(jìn)行。在嚴(yán)格、細(xì)致的規(guī)劃下，任何(國家或集體)產(chǎn)權(quán)主體都可以自由交易建設(shè)用地，不一定要經(jīng)過“招拍掛”的程序。土地使用權(quán)的最后獲得者可以自主地按照規(guī)劃和國家的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對土地進(jìn)行開發(fā)。由此形成的建筑產(chǎn)品，都應(yīng)該是合法產(chǎn)品?，F(xiàn)行法規(guī)的根本特點是與民爭利，特別在土地一級市場上傷害了農(nóng)民的利益。注重土地要素的市場化，還可以提高土地資源的配置效率。我們國家土地資源浪費非常嚴(yán)重，城市用地?zé)o論是經(jīng)濟(jì)密度還是人口密度都很低，特別是東部城市的人口密度更低。按現(xiàn)行法律，保護(hù)18億畝耕地的目標(biāo)也難實現(xiàn)。深化土地改革已經(jīng)變得迫在眉睫。令人感到欣慰的是，前年召開的中共十七屆三中全會提出要逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，按照“明晰產(chǎn)權(quán)，用途管制，節(jié)約集約，嚴(yán)格管理”進(jìn)一步改革土地制度，是一個有重大意義的改革設(shè)想，應(yīng)該在今后的法律修訂中認(rèn)真貫徹。
最后，小產(chǎn)權(quán)房是構(gòu)建房地產(chǎn)市場多極化的一枚棋子，是打破高度壟斷的房地產(chǎn)市場的一個有效缺口。中國需要多極化的房地產(chǎn)市場，中國的房地產(chǎn)市場原本就不該是大一統(tǒng)的。這又像今天的世界格局，只有在多極化的格局中，才有世界的和平、繁榮和進(jìn)步?；谝陨嫌^點，我認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房合法化的一天必將到來。
