[提要]涉及土地征收的第47條，或成為即將修訂完成的《土地管理法》唯一有重大變動的條文。這份已歷經(jīng)多年修訂但進展艱難的法律或在今年年內(nèi)有定論，伴隨而來的是大幅縮減的修訂內(nèi)容。
涉及土地征收的第47條，或?qū)⒊蔀榧磳⑿抻喭瓿傻摹锻恋毓芾矸ā返奈ㄒ挥兄卮笞儎拥臈l文。
這份已經(jīng)歷經(jīng)了多年修訂但進展艱難的法律在今年年內(nèi)或有定論，伴隨而來的是大幅縮減的修訂內(nèi)容。
征地制度的改革，幾乎成為此次《土地管理法》修法唯一的重點，與之同步完成的，還有高層明確要在本屆政府任期內(nèi)完成的《集體土地征收補償條例》。
不過，征地制度的改革或許只是未來土地改革序幕拉開的前奏。近半年來，由相關(guān)部委或官方智囊機構(gòu)組織的與土地改革有關(guān)的座談和內(nèi)部討論密度已超過了以往。
“他們找你談，本身就是一種態(tài)度。”中國土地學會副理事長黃小虎表示。黃小虎曾經(jīng)參加過其中的一些討論。
而在修法、座談的同時，國土資源部也在督促地方土地部門依照國務院的要求，在年底之前完成農(nóng)村集體土地的確權(quán)頒證工作。在一些專家眼中，完成農(nóng)地確權(quán)將是進一步推進上述改革的基礎(chǔ)所在。
修法第47條
在即將修訂完成的《土地管理法》當中，外界更為關(guān)注的城市建設用地使用權(quán)期限以及續(xù)期、宅基地權(quán)利、土地交易、承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等等問題，或許均將不會涉及。嚴格來說，唯一重要的修訂內(nèi)容將僅限于原《土地管理法》的第47條，亦即關(guān)于土地征收的一些條文。
而事實上，如果不是本屆政府對征地制度改革立下的承諾，《土地管理法》的修訂也許要等待更長的時間。
在2012年年初，國務院總理溫家寶曾表示在本屆政府任期內(nèi)一定要出臺農(nóng)村集體土地征收補償條例，并要求國土資源部在六月底前拿出《集體土地征收補償條例》(以下簡稱《征地條例》)。
然而問題很快出現(xiàn)，由于《征地條例》所制定的一些新內(nèi)容已突破了現(xiàn)有《土地管理法》的框架，假如單獨頒布，必然遭遇“與上位法沖突”的尷尬。因此只能在《土地管理法》完成修訂頒布實施之后，方才能夠作為配套法規(guī)頒布實施。
在今年春節(jié)之后，國土資源部就拿出了縮小《土地管理法》修訂范圍的方案，以期優(yōu)先進行征地制度方面的改革，完成政府的承諾。
新的方案宣稱將緊緊圍繞征地制度改革，重點完善征地補償安置制度，解決被征地農(nóng)民發(fā)展權(quán)的問題。而在《土地管理法》主要圍繞第47條修訂完成的同時，《征地條例》也將由國土資源部牽頭起草，目前該法規(guī)的條文已基本成型。
而相比之前的條文，新47條的變化主要包括兩大塊內(nèi)容，征地補償?shù)慕Y(jié)構(gòu)及征地范圍。
本報從多方面獲悉，針對農(nóng)民的財產(chǎn)性補償與安置補償在新的方案中已被分開處理。如果今后嚴格按照征地制度改革的要求來實施，那全國大部分地區(qū)農(nóng)民獲得的補償都將大幅提升。
而在征地范圍方面，“城建開發(fā)”將會成為新的征地條目。“不可能完全局限按公益性來劃征地范圍，還是要充分考慮到工業(yè)化城市化發(fā)展的需要。”有官員這樣稱。
大土改序幕拉開
盡管目前土地制度的改革暫時局限于征地制度之上，但更大范圍的討論實際已經(jīng)展開。
今年七八月期間，相關(guān)部委便組織土地制度方面的專家學者進行了相關(guān)的座談和內(nèi)部討論。黃小虎認為，這些座談召開本身就代表著土地制度大改革可能開啟的信號，但他拒絕向記者透露更多的會議內(nèi)容。
另一些知情人士認為，未來土地管理制度的方向可能將朝著“用途管理”的方向偏移，即依靠國土規(guī)劃，對土地的用途進行控制，而對具體的使用指標相對放寬。
在當前的體制下，主管部委國土資源部主要通過指標控制，以及對指標的審批權(quán)來進行全國的土地管理。每年國土資源部將制訂土地使用計劃，并將建設用地指標下發(fā)各省份，由各省份再放地市分配，并對不在土地使用計劃之內(nèi)的違法用地進行督查和問責。
不過即便在國土資源部內(nèi)，也有官員對當前體制存在的問題直言不諱。“現(xiàn)在我們在執(zhí)行過程中，土地利用規(guī)劃是彈性的，但用地計劃指標卻是剛性的。結(jié)果經(jīng)常為了適應剛性的指標，將土地利用規(guī)劃調(diào)來調(diào)去。”這位官員認為，土地利用規(guī)劃制訂應有科學嚴謹性，更應該扮演剛性角色，相反，地方應該有一些自主調(diào)節(jié)計劃用地的權(quán)利才合理。國土資源部應該放開計劃指標的彈性。
而對于城市建設用地使用權(quán)期限及續(xù)期、宅基地權(quán)利、土地交易、承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等等社會關(guān)注的熱點問題，該官員坦承，這些改革及利益群體太多，改革成本較大，可能不會在短期內(nèi)有所推進。
土地確權(quán)加速中
土地相關(guān)法律法規(guī)的修訂和討論仍在進行的同時，國土資源部也在著手完成改革的一些基礎(chǔ)性工作，對村集體土地的確權(quán)頒證工作便是其中之一。
所謂“確權(quán)頒證”，是對“明確農(nóng)村集體土地使用權(quán)、核發(fā)土地使用權(quán)證書”的簡稱。按照現(xiàn)行《土地管理法》，農(nóng)村土地為集體所有。農(nóng)村集體土地中主要分為兩大部分，耕地和農(nóng)村集體建設用地。目前，“確權(quán)頒證”工作主要針對農(nóng)村集體建設用地展開。
依照國務院要求，這項工作需在2012年年底前完成。但在此前的通報中，國土資源部給出的全國集體土地確權(quán)頒證完成率一直停留在70%左右。
在全國國土系統(tǒng)的一次內(nèi)部工作會議上，國土資源部黨組成員、副部長王世元曾表示，農(nóng)村集體土地的確權(quán)頒證工作“進展不平衡、質(zhì)量不平衡”，與此同時他還提出要求，要各地借鑒工作進展較快地區(qū)的經(jīng)驗。
土地的確權(quán)，意味著對農(nóng)民或村集體土地權(quán)益的認可，從而可能導致地方政府在農(nóng)村集體土地征收、補償?shù)确矫婷媾R更為嚴格的制約。這可能是該項工作停滯不前的主要原因。
不過最后的沖刺正在進行中。8月間，國土資源部與各地方國土系統(tǒng)召開了一次視頻會議，而在會議上，相關(guān)領(lǐng)導再次要求各地務必在年底之前依照國務院要求完成確權(quán)頒證工作。
依照國土資源部的表述，在農(nóng)地“確權(quán)”之后，下一步的工作就是“賦能”，農(nóng)地能否流轉(zhuǎn)？能否允許金融抵押？這些權(quán)益賦予的前提，都是明確所有人的“確權(quán)”。而“賦能”則是下一步土地制度改革與《土地管理法》修訂的重要課題內(nèi)容。
