張恒
8月28日，國土部、住建部聯(lián)合發(fā)布《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃 住房試點方案》（以下簡稱《方案》），確定北京、上海、廣州等13個城市將開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點。按照國土部的說法，此舉是為了緩解住房 供需矛盾、構(gòu)建購租并舉的住房體系。從全國住房土地供給角度來說，集體土地供應(yīng)住宅用地的禁區(qū)在一定程度上被打破了。
國土部一位負(fù)責(zé)人告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，集體土地作為城市住宅供地，改變了按照十八屆三中全會對土地利用的要求。此前一宗地的批復(fù)要有規(guī)劃，經(jīng)過農(nóng)轉(zhuǎn)地的征收、招拍掛?！斗桨浮分械囊?guī)定小范圍放開了集體土地的口子，至少避開了農(nóng)村土地征收的程序。
中 國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院副研究員曹端海接受經(jīng)濟(jì)觀察報采訪時說，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，并未從根本上打破目前政府壟斷供應(yīng)城市住房的體系，但一定程 度上突破了現(xiàn)有的土地管理法律法規(guī)。2012年國土資源部對北京、上海兩個城市進(jìn)行了批復(fù)，允許其率先試點探索利用集體土地建設(shè)租賃住房。這次試點的重大 意義在于明確、規(guī)范集體建設(shè)用地租賃住房的管理，并進(jìn)而建立相關(guān)法律法規(guī)，填補(bǔ)這方面的法律真空。
作為房地產(chǎn)開發(fā)最重要的成本，住宅用地的 供應(yīng)方式改變在撥動市場的神經(jīng)。但是在中原地產(chǎn)首席分析師張大偉看來，由于新政策中的租賃市場和商品房市場是隔離的，試點對商品房房價幾乎沒有影響。而對 于躍躍欲試的開發(fā)商來說，他們恐怕也沒有太多機(jī)會。因為集體土地的低成本決定，建設(shè)租賃住房的投入只有建安和裝修成本。這部分資金對于試點中的大多村集體 來說，都可以輕易解決。
禁區(qū)打破
《方案》確定第一批開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點的13個城市為北京、上海、沈陽、 南京等。這份名單與此前九部委確定的首批租賃市場發(fā)展的試點城市名單幾乎一致。一個月多前的7月20日，住建部等九部委下發(fā)了《關(guān)于在人口凈流入的大中城 市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》，其中12個試點城市中，增加了北京、上海，去掉了深圳。
深圳市房地產(chǎn)研究中心高級研究員李宇嘉對經(jīng)濟(jì)觀察 報分析，這份名單中的城市構(gòu)成了中國主要的住房租賃市場，去掉深圳市，是因為深圳沒有集體用地。李宇嘉說，全國的存量建設(shè)用地中，集體建設(shè)用地的體量很 大，從潛力上講，對用地的供應(yīng)潛力非常大，但是政府不會全部放開?！氨本┦惺迤陂g要供應(yīng)6000公頃的地，其中集體用地1000公頃，占比只有六分之 一，說明地方政府對集體用地的規(guī)模、節(jié)奏是有嚴(yán)格控制的?！?
根據(jù)國土資源部公布的相關(guān)數(shù)據(jù)，征收集體土地面積仍達(dá)到國有建設(shè)用地供應(yīng)面積的 50%以上。從長期來看，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房存在很大空間，中國農(nóng)業(yè)人口占全國總?cè)丝?0%，而農(nóng)村建設(shè)用地卻大概占全國建設(shè)用地的60%，并 且農(nóng)業(yè)人口的主力軍是在城市，集體建設(shè)用地普遍效益較低。
曹端海說，雖然集體建設(shè)用地具有較大的潛力可挖，但仍具有較大的局限性。就當(dāng)前而 言，僅限于住房用地部分住房用地供需矛盾突出的城市，在這些城市周邊農(nóng)村建設(shè)租賃房，能夠形成規(guī)模效應(yīng)，便于集中建設(shè)、集中投資。而目前不少城市尚存在住 房庫存較高的狀況，這些地方顯然是不適合的。
長期以來，中國的城市住房用地來源于政府征地、壟斷供應(yīng)國有土地兩方面。利用集體建設(shè)用地建設(shè) 租賃住房，并未從根本上打破目前政府壟斷供應(yīng)城市住房的體系。根據(jù)《方案》規(guī)定，租賃住房的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)沒有發(fā)生改變，租賃住房所用土地仍屬于集體建設(shè)用地； 房屋只租不售，禁止轉(zhuǎn)租，承租人不能獲得房屋產(chǎn)權(quán)。
曹端海對經(jīng)濟(jì)觀察報分析，盡管如此，《方案》一定程度上突破了現(xiàn)有的土地管理法律法規(guī)。 根據(jù)《土地管理法》，當(dāng)前集體土地的使用范圍僅限于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)等。該法第六十三條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土 地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但目前《土地管理法》處于修訂階段，通過試點，也為這種合理的事實合法化奠定了基礎(chǔ)。
房價影響
8月28日集體用地建租賃住房的新政策發(fā)出后，房價要降的聲音涌動。然而，多位業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，新政策對商品房市場房價的影響幾乎可以忽略，而租賃市場房價是否有較大波動，還需等待試點的規(guī)模和節(jié)奏。
中 原地產(chǎn)首席分析師張大偉對經(jīng)濟(jì)觀察報表示，他估計本次試點城市的集體土地供應(yīng)量不會太大，對房價幾乎沒有影響?！耙驗榧w土地上租賃住房的產(chǎn)權(quán)沒有變，無 論增加多少供地，都是租賃產(chǎn)權(quán)。集體土地并不會成為國有建設(shè)用地，更不會提供可以交易的商品房?！睆埓髠フJ(rèn)為，從投資回報率的角度來說，相對于城市郊區(qū)的 集體用地，城中村的集體用地更有可能建設(shè)租賃住房?！岸侵写宓募w用地目前已經(jīng)存在很多出租房屋，所剩下的土地就更少了。”
早在2012 年，北京市在城中村改造時，曾推動海淀區(qū)唐家?guī)X農(nóng)村集體用地建設(shè)租賃房試點。當(dāng)時北京市國土局的一位負(fù)責(zé)人擔(dān)心，“如果操作不規(guī)范，容易變成小產(chǎn)權(quán)房，這 是最大的難點?！苯衲?月，北京市海淀區(qū)唐家?guī)X集體建設(shè)用地建設(shè)的927套租賃住房，正式開啟現(xiàn)場選房、簽約入住。
根據(jù)此前媒體相關(guān)報道，唐家?guī)X項目在建設(shè)中，面臨著資金壓力大、土地性質(zhì)轉(zhuǎn)換審批手續(xù)漫長等諸多問題。從2010年初算起，該項目已歷時八年，投資共約20億元，多數(shù)來源于此前的征地款。
李 宇嘉說，唐家?guī)X項目是一個縮影，所以本次試點對租賃市場的房價，短期內(nèi)沒有太大的影響。而由于供地向租賃傾斜，導(dǎo)致商品房的供地會減少，但租賃的公租房建 設(shè)和商品房是隔離的，新政策對商品房市場的影響可以忽略。而小產(chǎn)權(quán)房的問題也要警惕，但從新政策的設(shè)計上，已經(jīng)明確表示“以租代售”，這實際上為小產(chǎn)權(quán)房 的出現(xiàn)打了預(yù)防針。
前述國土部人士對經(jīng)濟(jì)觀察報表示，集體土地的供應(yīng)還要看有效供應(yīng)還是無效供應(yīng)。如果周邊的交通、醫(yī)療、教育等配套設(shè)施跟 上，才算有效供應(yīng)。很多地方，離市區(qū)較遠(yuǎn)，配套設(shè)施跟不上，有閑置土地也是沒用的。地方政府偏向于搞土地財政，所以在貫徹新政策的時候，很容易走樣。要謹(jǐn) 防在距離市中心、產(chǎn)業(yè)聚集地偏遠(yuǎn)，配套設(shè)施跟不上的集體土地上建設(shè)租賃房，因為這是屬于無效供給。
曹端海認(rèn)為，這項政策設(shè)計的初衷，不是為 了增加地方財政收入，而是緩解社會矛盾。由于集體土地性質(zhì)沒有發(fā)生改變，集體經(jīng)濟(jì)組織是租賃住房的所有者，不存在地方政府向開發(fā)商拍賣的情形，但這并不妨 礙市場化、公司化的經(jīng)營運作方式。但一定要警惕在此過程中村、鎮(zhèn)干部巧取豪奪，趁機(jī)損害農(nóng)民利益的情況。
