一、我國公共租賃住房的內(nèi)涵及發(fā)展意義
2009年政府工作報告中，“公共租賃住房”首次出現(xiàn)在公眾視野。2010年6月,住建部、發(fā)改委、財政部、國土局、國稅局、中國人民銀行、銀監(jiān)會七部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》(建保[2010]87號)，將公共租賃住房提升到新的高度。自此以后，公共租賃住房逐漸成為我國城鎮(zhèn)住房保障體系的重要組成部分。2013年，住建部、財政部、發(fā)改委公布《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》,從2014年起，各地公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行，統(tǒng)稱為公共租賃住房。
根據(jù)我國公共租賃住房的發(fā)展、演變及覆蓋人群等實(shí)際情況，可以將公共租賃住房的內(nèi)涵概括為：由政府主導(dǎo)、主要面向城鎮(zhèn)中等以下收入且存在住房困難的群體、以租賃為主要形式而不以營利為目的、具有明顯準(zhǔn)公共物品性質(zhì)的特殊的住房產(chǎn)品。
積極發(fā)展公共租賃住房，對于建立房地產(chǎn)調(diào)控長效機(jī)制，落實(shí)“房子是用來住的、不是用來炒的”，促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，增強(qiáng)城市人才活力，縮小貧富差距，維護(hù)社會穩(wěn)定，都具有重要意義。
二、我國公共租賃住房現(xiàn)狀及主要問題
(一)公共租賃住房覆蓋率較低
“十二五”規(guī)劃要求新增公共租賃住房不低于1550萬戶，保障房的保障率達(dá)到20%，且租賃住房主導(dǎo)保障供應(yīng)體系。國家行政學(xué)院馬秀蓮教授《中國公租房建設(shè)和發(fā)展現(xiàn)狀》報告中的數(shù)據(jù)顯示，2011~2013年國家統(tǒng)籌建設(shè)公共租賃住房1057萬套，完成國家“十二五”期間公共租賃住房保障計劃的64.5%。2014~2015年未有公開數(shù)據(jù)，但根據(jù)全國公共財政對公共租賃住房的支出，2014和2015年連續(xù)下降，因此其余35.5%的保障目標(biāo)未必完成。即使完成了全部計劃，保障人口占城鎮(zhèn)常住居民人口的比重也僅為6.2%，而戶籍居民人口的保障比例更為3.4%。在如此低的覆蓋率下，公共租賃住房很難成為主導(dǎo)。
(二)公共租賃住房用地供應(yīng)量較小，分布不均衡
從土地實(shí)際供應(yīng)看(由于近年數(shù)據(jù)不完整，僅以2012年數(shù)據(jù)為例)，2012年，全國居住類土地實(shí)際供應(yīng)11.4億公頃，其中公共租賃住房用地1.2億公頃(含棚戶區(qū)改造中廉租房的801公頃)，公共租賃住房用地僅占全國居住類用地的10.5%。公共租賃住房實(shí)際供應(yīng)的區(qū)域分布與常住人口增長的分布也不匹配。2012年，公共租賃住房用地供應(yīng)居前三位的省份為新疆、安徽和云南，三省公共租賃住房的供應(yīng)量超過全國的30%;而這三省常住人口的流入僅占全國新增常住人口的9.64%。常住人口流入較多的區(qū)域，如廣東、北京、天津、上海等，公共租賃住房土地供應(yīng)面積卻相對較少。
(三)公共租賃住房未能充分發(fā)揮穩(wěn)定房地產(chǎn)市場的作用
公共租賃住房發(fā)展較好的城市，房地產(chǎn)市場一般也較平穩(wěn)。重慶市“十二五”期間推出的公共租賃住房能覆蓋新增常住人口的59.18%，同期重慶商品房價格僅上漲2.77%。而天津“十二五”期間公共租賃住房僅覆蓋新增常住人口的19.53%，同期商品房價格漲幅達(dá)到了23.56%。
(四)資金來源是公共租賃住房發(fā)展的主要難點(diǎn)
一是財政對公共租賃住房的支持力度呈下降趨勢。全國公共財政支出中，對公共租賃住房(公共租賃和廉租房加總)的支出從2011年的1485億元，逐年下降到2015年的759億元。二是民間資本參與較少，仍以政府投資為主。數(shù)據(jù)顯示，截至2013年，1349萬套新建的租賃性保障房中，政府投資1058萬套，占78.7%;國企投資88萬套，占6.5%;事業(yè)單位投資20萬套，占1.5%;民間投資179萬套，占13.3%。
三、國外公共租賃住房經(jīng)驗(yàn)借鑒
(一)建立公共租賃保障住房法律體系
縱觀世界上公共租賃住房或者其他形式的保障性住房做得比較好的國家，都以完善的法律為基礎(chǔ)。如德國法律明確了聯(lián)邦政府和地方政府在保障房建設(shè)中的職責(zé)分工，同時還制定了金融、稅收等政策法規(guī)。每項(xiàng)保障住房政策的出臺都有相應(yīng)的配套法律法規(guī)，這些都促成德國成為世界保障住房做得最好的國家之一。
(二)側(cè)重供給，提高覆蓋率，制定保障住房長期建設(shè)計劃
據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，新加坡超過80%的人口住在政府建的組屋(類似于中國的經(jīng)濟(jì)適用房)里面;德國二戰(zhàn)后建設(shè)的公共租賃住房能夠覆蓋全國人口的37%。制定長期公共租賃保障住房計劃，以充足的供給為基礎(chǔ)，形成一定的社會覆蓋率，才能真正實(shí)現(xiàn)保障住房的效果。
(三)通過政策扶持、金融市場創(chuàng)新，鼓勵租賃市場的發(fā)展
公共租賃住房發(fā)展較好的國家一般都有政策的扶持，如德國政府向開發(fā)商提供無息或者低息貸款，鼓勵其參與公共租賃住房建設(shè)。對于低收入家庭則給予租房補(bǔ)貼。有些國家的租房補(bǔ)貼還輔之以相應(yīng)的金融創(chuàng)新，如美國對低收入家庭租金補(bǔ)貼前后用過四種方式：磚頭補(bǔ)貼、房東補(bǔ)貼、住房券和現(xiàn)金補(bǔ)貼。住房券可用來支付市場租金超過中低收入家庭收入30%的租金。住房券補(bǔ)貼能夠?qū)⒅械褪杖肴巳悍稚⒌匠鞘衅渌鐓^(qū)中，同時也減少了政府的實(shí)際投入。
(四)建立科學(xué)完善的準(zhǔn)入和退出機(jī)制
公共租賃保障住房做得比較好的國家一般都建立科學(xué)完善的保障對象準(zhǔn)入機(jī)制和退出機(jī)制，以保證政策的公平和持續(xù)。如德國和日本都明確住房困難家庭的標(biāo)準(zhǔn)，入住者收入一旦超過該標(biāo)準(zhǔn)就要退出保障房體系，否則就得支付市場租金、甚至負(fù)法律責(zé)任。
四、發(fā)展公共租賃住房的幾點(diǎn)建議
(一)建立公共租賃住房法律保障體系
要以法律形式，明確公共租賃住房的保障方式、保障對象、保障標(biāo)準(zhǔn)、分配程序、監(jiān)督及管理，尤其要突出政府的責(zé)任和義務(wù)，將公共租賃住房建設(shè)這一重大的民生需求納入對地方政府的考核體系中。
(二)制定公共租賃住房中長期發(fā)展規(guī)劃
從國際經(jīng)驗(yàn)看，保障住房做得比較好的國家一般都制定中長期的發(fā)展計劃。我們要明確公共租賃住房(保障性住房)市場的定位和發(fā)展要求，側(cè)重從供給面完善公共租賃住房市場。
1.加大對公共租賃住房的財政支持，同時拓寬資金來源，積極引導(dǎo)社會資金參與公共租賃住房建設(shè)。
2.適當(dāng)增加公共租賃住房的土地供應(yīng)。
3.根據(jù)差異化的需求，設(shè)計公共租賃住房，避免因入住率低造成公共租賃住房使用效率低下和資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。
(三)構(gòu)建公共租賃住房全流程信息管理體系
1.建立統(tǒng)一的信息平臺，包括規(guī)劃、建設(shè)、分配及后期維護(hù)的完整信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理。
2.建立全面、持續(xù)的個人住房、收入及家庭狀況等信息的管理系統(tǒng)和誠信檔案，實(shí)現(xiàn)公共租賃住房動態(tài)管理。
(四)發(fā)展公共租賃住房金融保障體系
從國際經(jīng)驗(yàn)看，發(fā)達(dá)國家保障性住房的資金主要來自金融機(jī)構(gòu)和民間。我國也要逐步從依靠政府向政府和市場“兩條腿走路”轉(zhuǎn)變，改善資金來源和資金使用狀況。
1.對參與公共租賃住房建設(shè)的企業(yè)給予較低成本的信貸資金支持，解決其融資問題。
2.對中低收入家庭提供租房補(bǔ)貼以及優(yōu)惠的低息住房貸款。
3.發(fā)展相關(guān)的住房金融產(chǎn)品，鼓勵社會資本參與公共租賃住房建設(shè)。
(五)加強(qiáng)預(yù)期管理和輿論引導(dǎo)
目前我國處于公共租賃住房發(fā)展的初期階段，應(yīng)遵循“循序漸進(jìn)、逐步推進(jìn)”的原則，也要注重預(yù)期管理和輿論引導(dǎo)。
1.增強(qiáng)公共租賃住房市場信息的公開、透明、充分和持續(xù)，避免信息片面造成市場的誤解。
2.積極引導(dǎo)正確的租賃住房消費(fèi)觀。我國是世界上首次購房年齡最年輕的國家，這并不符合我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平。目前，租房消費(fèi)模式并沒有得到普遍認(rèn)可，大部分年輕人仍然傾向于買房。要通過多種渠道，積極推廣租賃住房的消費(fèi)觀。(盛松成系中國人民銀行參事、中國首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家論壇研究院院長，宋紅衛(wèi)系同策房產(chǎn)咨詢股份有限公司研究員)
